Herstel in het Kaderdecreet Vlaamse Handhaving

Algemeen kader

Sinds de regionalisering in 1980 zijn de Vlaamse autoriteiten bevoegd voor de organisatie van hun eigen handhaving. Dit leidde in de praktijk tot uiteenlopende regels, procedures en terminologieën, vooral binnen het omgevingsrecht. Hoewel eerdere initiatieven zoals titel XVI DABM en het Kaderdecreet Bestuurlijke Handhaving (2019) reeds stappen richting afstemming zetten, ontbrak een coherent en uniform systeem.

Het KVH introduceert nu één geïntegreerd handhavingsmodel dat het volledige traject omvat: van toezicht en opsporing tot sanctionering en herstel. Toezicht richt zich op naleving, opsporing op bewijsvergaring en sanctionering kan zowel bestuurlijk als gerechtelijk plaatsvinden. Daarbij wordt een breed instrumentarium voorzien, waaronder bestuurlijke boetes, herstelmaatregelen en beveiligingsmaatregelen.

Herstelmaatregelen in de ruimtelijke ordening

Omgevingshandhaving draait om het bewaken van regels die onze leefomgeving vormgeven, zoals milieunormen en voorschriften inzake ruimtelijke ordening. Het doel is het verzekeren van een veilige en gezonde leefomgeving.

Binnen de ruimtelijke ordening zijn herstelmaatregelen erop gericht een onwettige toestand volledig ongedaan te maken, zodat na uitvoering opnieuw een legale situatie ontstaat. Dit betekent dat na uitvoering opnieuw een vergunde situatie moet bestaan. In de praktijk kan dit bijvoorbeeld neerkomen op de afbraak van een zonder vergunning opgerichte constructie.

Situatie vóór 1 april 2026 (VCRO)

Onder de VCRO was de handhaving opgebouwd rond twee parallelle sporen: een gerechtelijk en een bestuurlijk luik. Daarbij werd onderscheid gemaakt tussen stedenbouwkundige misdrijven en inbreuken.

Gerechtelijke handhaving liet de rechter toe om, naast straffen, herstelmaatregelen op te leggen volgens een hiërarchie: van financiële meerwaarde, over aanpassingswerken, tot volledig herstel van de oorspronkelijke toestand of stopzetting van strijdig gebruik.

Bestuurlijke handhaving omvatte instrumenten zoals bestuursdwang, de last onder dwangsom en het stakingsbevel. De bestuurlijke maatregelen, genomen in het kader van bestuursdwang en de last onder dwangsom, hadden dezelfde inhoud als de rechterlijke herstelmaatregelen en respecteerden dezelfde rangorde.

Deze maatregelen waren inhoudelijk gelijklopend met rechterlijke herstelmaatregelen en volgden dezelfde rangorde. In principe had het gerechtelijke spoor voorrang.

Daarnaast gold een kennisgevingsplicht: wie vrijwillig herstel uitvoerde, moest dit formeel melden via een beveiligde zending, waarna de overheid dit vaststelde in een proces-verbaal van vaststelling.

Situatie vanaf 1 april 2026 (KVH)

Het KVH introduceert een meer gestroomlijnd systeem, opgebouwd rond drie kernactoren: de toezichthouder, de herstelinstantie en de beboetingsinstantie.

De herstelinstantie wordt de spil van het herstel en is exclusief bevoegd voor het opleggen van herstelmaatregelen bij misdrijven, inbreuken en andere normschendingen. Daarnaast blijven ook het Openbaar Ministerie en de rechter een rol spelen. 

De concrete aanduiding van herstelinstanties gebeurt nog steeds in sectorale regelgeving. Binnen de ruimtelijke ordening blijven onder meer de gewestelijke of gemeentelijke stedenbouwkundige inspecteurs en de burgemeester bevoegd.

Herstel

Het decreet regelt vanaf 1 april 2026 zowel de inhoud van herstelmaatregelen (art. 47-51 KVH) als de procedures waarlangs ze worden opgelegd: bestuurlijk (art. 52-55 KVH), gerechtelijk (art. 56 KVH) of via herstelschikking (art. 60-62 KVH).

Er worden drie vormen van herstel onderscheiden: herstel naar de oorspronkelijke toestand, herstel via een feitelijk equivalent en herstel via een financiële compensatie. De nadruk ligt op het effectief herstellen van de schade naar de oorspronkelijke of wettelijke situatie. Daarbij kunnen dwingende maatregelen worden opgelegd met een dwangsom, al wordt ook meer ruimte voorzien voor vrijwillig herstel en herstelschikkingen. Indien herstel in natura niet mogelijk is, kan een financiële compensatie worden opgelegd.

Een belangrijk instrument is de aanmaning, die de overtreder de kans geeft om vrijwillig tot herstel of regularisatie over te gaan (art. 10 KVH – oud artikel 6.2.3 VCRO, de zogenaamde “zachte handhaving” via waarschuwing en raadgeving). Door er tijdig gevolg aan te geven en vrijwillig tot herstel of regularisatie over te gaan, voorkomt de overtreder dat er door de aanmanende herstelinstantie herstel wordt gevorderd of een procedure wordt opgestart om publieke herstelmaatregelen op te leggen. Meestal volgt een aanmaning nadat een inbreuk werd vastgesteld en vormt ze de opstap naar verdere maatregelen.

Bestuurlijke herstelmaatregelen worden opgelegd in een bestuurlijke herstelbeslissing, in de vorm van bestuursdwang of een herstelbevel. Tot bestuursdwang wordt overgegaan wanneer het herstel van de publieke schade, gelet op de urgentie of de bijzondere aard ervan, niet aan de herstelplichtige kan worden overgelaten en uitsluitend door de overheid zelf kan worden uitgevoerd. In dat geval krijgt de herstelplichtige geen termijn om vrijwillig tot herstel over te gaan. Het herstel wordt dan door de bevoegde instantie verricht in zijn plaats en op zijn kosten. In alle andere gevallen wordt wel een termijn toegekend waarbinnen de herstelplichtige zelf tot herstel kan overgaan; in dat geval is er sprake van een herstelbevel. Bij niet-naleving van dit bevel leidt, afhankelijk van de herstelbeslissing tot het verbeuren van een bestuurlijke dwangsom en/of de mogelijkheid tot uitoefenen van bestuursdwang. Om de naleving van haar herstelbevel te verzekeren en dit in de praktijk afdwingbaar te maken, kan de herstelinstantie ervoor kiezen een bestuurlijke dwangsom op te leggen, bestuursdwang toe te passen, of beide instrumenten te combineren.

Ook de rechter kan herstelmaatregelen opleggen, volgens dezelfde inhoudelijke principes als de bestuurlijke maatregelen (art. 56 KVH). Het verschil ligt enkel in de procedure. De strafrechter kan herstelmaatregelen opleggen op vordering van de herstelinstantie of het Openbaar Ministerie, of zelfs ambtshalve. Voor wat de gerechtelijke herstelmaatregelen betreft, moet de decreetgever uiteraard rekening houden met het gegeven dat het vaststellen van de procedureregels voor de rechtscolleges principieel toekomt aan de federale wetgever op grond van zijn residuaire bevoegdheid.

Het KVH verduidelijkt de verhouding tussen publiek en privaat herstel. Waar vroeger vereist was dat private herstelvorderingen verder gingen dan publieke maatregelen (GwH 28 maart 2002, nr. 57/2002), volstaat het nu dat zij ermee verenigbaar zijn en deze niet onmogelijk maken (art. 59 KVH – oud art. 6.3.2 VCRO). Deze benadering biedt een evenwichtiger bescherming van benadeelde partijen en voorkomt dat de benadeelde niet onnodig belast mag worden met het herstel van publieke schade, wanneer het minder ingrijpende private herstel dat hij nastreeft daarmee verenigbaar is. 

Meldingsplicht en bewijs van uitvoering

Net zoals onder de VCRO blijft een meldingsplicht bestaan bij vrijwillig herstel (art. 72 KVH – oud art. 6.3.3 VCRO). Nieuw is dat deze melding niet langer via een formele beveiligde zending moet gebeuren, maar ook informeel (bijvoorbeeld per e-mail) kan.

Na controle levert de overheid een attest van uitvoering af. Het voorschrift dat, behoudens bewijs van het tegendeel enkel het attest van uitvoering als bewijs geldt van het herstel en van de datum van het herstel, impliceert een feitelijke omkering van de bewijslast met betrekking tot het tijdstip van uitvoering in het voordeel van de bevoegde herstelinstantie. 

Rechtsbescherming en institutioneel kader

Vanaf de inwerkingtreding van het Implementatiedecreet zou het volledige jurisdictionele contentieux inzake bestuurlijke sanctie-, herstel- en beveiligingsbeslissingen, inclusief handhavingsverzoeken maar exclusief uitvoeringsgeschillen, bij het Handhavingscollege liggen, met de Raad van State als cassatierechter. 

Het Grondwettelijk Hof vernietigde echter op 13 februari 2025 de KVH-bepalingen die deze bevoegdheid standaard aan het Handhavingscollege toekenden (art. 42, 46, 55, 68 en 74), omdat een principiële bevoegdheid van het handhavingscollege in een kaderdecreet om kennis te nemen van beroepen voor uiteenlopende aangelegenheden niet verenigbaar is met de vereisten voor impliciete bevoegdheden. 

Als reactie bepaalde de Vlaamse decreetgever dat de Raad van State opnieuw het standaard administratieve rechtscollege wordt voor deze beroepen, met volle rechtsmacht en toegang tot het Bestuurlijk Sanctieregister (art. 74 KVH). Beroepen tegen sanctiebeslissingen blijven van rechtswege schorsend ter bescherming van burgers en ondernemingen. 

Het Vlaams Handhavingscollege blijft bestaan, maar binnen een optioneel systeem binnen het Kaderdecreet: het is enkel bevoegd als een Vlaams decreet daar expliciet en grondwettelijk gemotiveerd voor kiest. Voor bestaande domeinen zoals ruimtelijke ordening, milieuhandhaving en erfgoedregelgeving wordt die bevoegdheid bevestigd binnen dit optioneel kader, zonder uitbreiding van de rechtsmacht. 

Prof dr. Steven Van Garsse, senior partner, 
hoogleraar UHasselt 
en UAntwerpen

Arne Verhoeven, Equator advocaten